【以案说法】如何区分民事合同与行政合同（关于行政协议与民事合同下列哪些说法是错误的）

根据《中华人民共和国合同法》第二条：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：行政协议系指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据上述定义，行政协议和民事合同的主要区别是：1、签约主体不同。行政协议的一方当事人必须是行政机关，而民事合同的主体较为宽泛，当事人可以是行政机关，也可以不是行政机关；2、当事人地位是否完全平等不同。行政协议中行政机关一方，在协议签订、履行中起主导作用，而民事合同当事人地位平等；3、内容不同。行政协议除含有部分民事权利义务的约定外，更多的体现行政机关在为实现公共利益或者行政管理目标，履行法定职责等方面意志，而民事合同仅是针对双方民事权利义务进行约定。

因此，判断一个合同属于民事合同还是行政合同主要从以下几个方面进行考量：1、主体标准，即主体之一是否为行政机关；2、目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个人私利；3、行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。

安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司、安顺市平坝区人民政府合同纠纷二审民事裁定书

贵州省高级人民法院 | （2017）黔民终280号

一、审理经过

上诉人安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司（以下简称“喜客泉公司”）因与被上诉人安顺市平坝区人民政府（以下简称“平坝区政府”）合同纠纷一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2016）黔04民初97号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2017年3月23日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

二、上诉人诉称

喜客泉公司上诉请求：依法撤销原审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、案涉《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》（以下简称《协议书》）系平等主体间的民事合同，依法属于法院民事案件受案范围。《协议书》中，双方就投资项目的名称、项目选址、用地范围、土地征用、水库租用、林地租用、项目建设内容、开发方式、投资规模、建设要求、双方权利义务、违约责任、纠纷解决方式等进行了约定，被上诉人签署该协议并非行使法定的公共管理职能，也不是为了实施行政管理，上诉人与被上诉人不存在行政管理关系；二、原审法院片面理解签约主体、目的标准、行政优益权标准，认定《协议书》系行政合同错误。1、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第十一条规定：行政协议系指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。案涉《协议书》系民事主体之间私法自治、意思自由的体现，而非行政法上权利义务，亦未体现被上诉人之行政公权及行政管理手段；2、《协议书》约定被上诉人的义务，更多的是协助上诉人办理相应的前期规划、立项报批等手续，相关的手续及费用等均系由上诉人负责及办理，并不存在“行政优益权”；3、投资项目包括温泉洗浴、商务会议接待、休闲度假酒店、特色餐饮等，并非一审法院片面认定的公共利益项目“体育健康中心”。

三、一审法院查明

平坝区政府委托诉讼代理人二审中的代理意见为，《协议书》属行政合同，由此引发的纠纷应通过行政诉讼解决。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持一审裁定。

四、一审原告诉称

喜客泉公司向一审法院起诉请求：判令被告平坝区政府支付赔偿款57,211,807元，并自2016年7月24日起至赔偿款支付完毕之日止，按中国人民银行贷款同期基准利率（以49,064,041.23元作为计息基数）支付利息；诉讼费由被告承担。事实和理由：2009年6月8日，原、被告双方签订了《百灵体育健康中心投资意向协议书》。同年9月3日，双方就具体投资事宜签订了《协议书》，约定由原告在平坝城关镇五马塘一带投资修建“平坝喜客泉生态体育公园（暂定）”由被告负责完成项目用地的征收工作后，原告依法通过招拍挂方式取得项目用地的土地使用权。协议签订后，原告开展了相应的前期活动（包括组建项目团队、租赁办公室、聘请设计机构对投资项目进行设计、拆迁安置、租赁土地、委托施工方进行前期施工等），投入资金67,556,904.23元，扣减相应款项后，实际投入49,064,041.23元。2013年8月21日，因被告征地、拆迁工作困难，导致原告未依法取得项目土地使用权，原告向被告发函要求终止项目开发，被告于2014年9月5日发函同意终止项目建设，并同意与原告就项目开发遗留问题进行协商。原告认为项目不能顺利进行的原因在于被告未能及时完成项目用地的征收工作，原告依约投入大量资金，却未能获得项目用地之合法使用权，导致《协议书》终止及项目终止建设的过错方为被告，被告应赔偿原告损失。经多次协商赔偿未达成一致，故诉至法院。

五、一审法院认为

一审法院认为，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政合同是行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商而形成的公法上的协议。判断一个合同属于民事合同还是行政合同主要从以下几个方面进行考量：1、主体标准，即主体之一是否为行政机关；2、目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个人私利；3、行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。在本案中，双方签订的《协议书》，合同一方当事人为平坝区人民政府，符合行政合同的主体要件；签订该合同的目的主要是为了公共利益（修建体育健康中心）及促进平坝经济发展，符合行政合同公共利益的目的要件；合同约定了“平坝区政府承诺喜客泉公司能够享受国家、省、市、县的优惠政策及西部大开发的优惠政策，并负责完成土地征用和房屋拆迁的协调工作。”等内容，在整个合同的签订、履行过程中，平坝区政府始终处于主导作用，是行政优益权的体现。故喜客泉公司与平坝区政府之间签订的《协议书》属行政合同。行政合同系新时期产生的一种新的行政管理手段，属于具体行政行为的范围，故本案不属于民事案件的受案范围。

六、一审法院判决

一审法院依照《中华人民共和国民法通则》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回安顺市平坝喜客泉生态体育公园开发有限公司的起诉。案件受理费327,859元，由安顺市平坝喜客泉生态体育公园开发有限公司申请退还。

七、本院查明

本院二审查明，2009年9月3日，为促进平坝经济发展，加大招商引资力度，确保投资项目落实到位，维护投资者合法权益，平坝区政府（甲方）与喜客泉公司（乙方）经充分协商，就甲方引进乙方在平坝投资兴建平坝喜客泉生态体育公园项目，签订《协议书》，主要内容如下：一、项目名称：平坝喜客泉生态体育公园（暂定）。二、项目选址及用地范围：……。三、土地征用、水库租用、林地征用：……。四、项目建设内容：1、健康温泉洗浴；2、商务会议接待；3、休闲度假酒店；4、特色餐饮美食；5、体育健康中心；6、大型游乐园；五、开发方式：……。六、项目定位：把平坝喜客泉生态体育公园项目打造成为贵州乃至全国一流的游乐、休闲、度假胜地。七、项目投资规模：……。八、项目建设要求：1、乙方必须在平坝域注册成立独立法人的公司，并依法在平坝域缴纳所有税费。乙方必须按照有关部门审查批准的方案进行建设，严格执行建设项目的各项规定；2、乙方建设应按国家有关建设施工程序标准进行，须符合有关技术规范及行业管理部门的相关要求；3、甲方负责委托有资质的单位对需出让的土地使用权进行评估，乙方不得以低于评估价的价格取得该土地的使用权；4、乙方依法办理环境影响评价手续，严格执行环保“三同时”规定，保证环保治理投入，完善污染处理系统，确保污染处理设施正常运行和外排污染物达标。九、双方权利义务。（一）甲方：1、负责协助乙方完成该项目前期规划工作，费用由乙方承担；2、甲方承诺为乙方落实能够享受的国家、省、市、县的优惠政策及西部大开发的优惠政策；3、负责协助乙方完成该项目的立项报批工作；4、负责协助乙方项目分期开发环境影响评价的编制工作并协助乙方完成环评手续的相关报批工作；5、在具备相关条件的前提下，积极完成土地征用的上报审批工作；6、负责协助乙方完成规划用地范围内的房屋、构筑物、管线、坟墓的拆迁工作及已实施了规划设计项目的退出工作，相关费用由乙方承担；7、保障乙方的合法权益，制止少数人因征地、搬迁、施工等引发的过激行为；（二）乙方：1、尽快完成该项目的前期规划编制工作；2、负责完成项目可行性研究报告的编制工作；3、负责完成项目分期开发环境影响评价文本的编制工作；4、负责完成该项目资金筹措；5、负责完成该项目的分期开发方案，包括每一阶段建设的内容、期限、效果等；6、在同等条件下优先录用因该项目被征用土地的村民。十、违约责任：……。十一、纠纷解决方式：……。

另查明，2013年8月21日，喜客泉公司致函平坝区政府请求终止《协议书》项目建设。2014年9月5日，平坝区政府函复喜客泉公司同意终止项目建设。

八、本院认为

本院认为，本案争议焦点为喜客泉公司依据《协议书》诉请判令平坝区政府支付赔偿款纠纷，属于行政诉讼还是民事诉讼受理范围。确定本案纠纷属行政诉讼还是民事诉讼受理范围，前提是需认定《协议书》的法律性质系行政协议还是民事合同。《行诉法解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”和《中华人民共和国合同法》第二条“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议”的规定，分别对行政协议和民事合同进行了定义。根据上述定义，行政协议和民事合同的主要区别是：1、签约主体不同。行政协议的一方当事人必须是行政机关，而民事合同的主体较为宽泛，当事人可以是行政机关，也可以不是行政机关；2、当事人地位是否完全平等不同。行政协议中行政机关一方，在协议签订、履行中起主导作用，而民事合同当事人地位平等；3、内容不同。行政协议除含有部分民事权利义务的约定外，更多的体现行政机关在为实现公共利益或者行政管理目标，履行法定职责等方面意志，而民事合同仅是针对双方民事权利义务进行约定。根据本案《协议书》载明内容，可以认定《协议书》是平坝区政府为履行促进行政管辖区域内经济的发展，通过行使给予投资商政策优惠等行政职能，在其主导下与项目投资商喜客泉公司签订的“平坝喜客泉生态体育公园”项目投资协议。协议中“乙方必须在平坝域注册成立独立法人的公司，并依法在平坝域缴纳所有税费。乙方必须按照有关部门审查批准的方案进行建设，严格执行建设项目的各项规定；乙方依法办理环境影响评价手续，严格执行环保“三同时”规定，保证环保治理投入，完善污染处理系统，确保污染处理设施正常运行和外排污染物达标；甲方承诺为乙方落实能够享受的国家、省、市、县的优惠政策及西部大开发的优惠政策，在具备相关条件的前提下，积极完成土地征用的上报审批工作，乙方在同等条件下优先录用因该项目被征用土地的村民。”等关于项目建设要求及双方权利义务的约定，均不同程度体现了平坝区政府作为行政管理机关，对辖区内引资项目在规划、立项、建设等方面行使行政机关管理职权，履行管理职责的具体行政管理要求；作为项目投资商亦即行政协议另一方非行政机关当事人，在缔结项目投资协议后，即要根据协议约定服从行政机关的管理和监督，履行某些先合同义务，当然行政协议中也有部分关于双方当事人民事权利义务的约定。综上，喜客泉公司与平坝区政府签订的《协议书》，无论从签约主体、签约目的、内容均符合法律对行政协议的规定，《协议书》应认定为行政协议法律关系，故本案不属于民事诉讼受理范围，原审法院据此裁定驳回喜客泉公司起诉并无不当，本院予以维持。

综上，喜客泉公司的上诉请求不成立，一审裁定适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：

九、本案裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　游小兰

审判员　　徐　彬

审判员　　干秋晗

二〇一七年四月十一日

书记员　　陈　雁